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La Révolution française, fille de l’emprunt

La Révolution française, fille de l’emprunt

© Le Temps via Fortune Desouche

Réduire une dette abyssale est l’obsession de la monarchie pendant tout le XVIIIe siècle. Finalement, acculé à la banqueroute, Louis XVI convoque les États généraux. Qui décident de changer les règles du jeu…


L’accomplissement du voeu de la nation : vue de la procession de l’ouverture des Etats-généraux sortant de Notre-Dame pour aller à St Louis, prise de la place Dauphine, à Versailles, le 4 may 1789 (estampe, auteur non identifié)

Le roi « ne payait ni les financiers, ni les négocians, desquels Il avoit emprunté des sommes considérables ; Il leur accordoit des surséances, ou des sauf-conduits contre leurs créanciers autre désordre qui dérangeoit et troubloit encore extremement le commerce, dans lequel on ne voyait presque plus d’argent. Le crédit […] étoit entièrement évanoui. Le discrédit étoit universel, le commerce anéanti, la consommation affaiblie de moitié, la culture des terres négligées ; les ouvriers passoient chez l’étranger. Enfin, le peuple étoit désolé, le paysan mal nourri et mal habillé ».

Ce tableau saisissant, qui pourrait, à quelques modifications près, s’appliquer à la Grèce ou à l’Espagne contemporaines, est dû à l’économiste Nicolas Dutot et brosse l’état de la France à la fin du règne de Louis XIV.

S’il a su s’entourer de grands commis de talent, comme Colbert, auteur d’une reprise en main des finances publiques, le Roi-Soleil a énormément guerroyé, épuisant le trésor royal. La dette a explosé, atteignant un niveau proche de l’ensemble des revenus du royaume et les recettes sont en permanence hypothéquées pour les trois à quatre années à venir. Le crédit coûte toujours plus cher – quand il est possible d’en obtenir.

Cette situation dramatique est en partie conjoncturelle – les guerres de la ligue d’Augsbourg et de succession d’Espagne qui se sont enchaînées presque sans discontinuer entre 1688 et 1714 – et en partie structurelle. Le mode de financement adopté par les rois de France depuis la Renaissance a généré une pyramide de privilèges croisés qui brouillent la visibilité et bloquent toute velléité de réforme. Toute l’histoire du XVIIIe siècle jusqu’à la Révolution peut se résumer aux tentatives avortées d’y apporter plus d’ordre et de justice.

La vente de rentes est devenue, sur le modèle élaboré empiriquement dans les villes italiennes, un mode classique de financement des cours européennes. Mais sur ce modèle, la monarchie française a abondamment brodé, multipliant les émissions – sur l’hôtel de ville de Paris, mais aussi sur les corporations et les pouvoirs locaux. Elle n’a pas négligé pour autant l’emprunt à court terme et a recouru à une autre ressource encore : la vente de charges publiques, les offices.

Au fil des années, toutes les tâches liées à la gestion des finances royales – y compris le service des rentes – ont ainsi été cédées, contre payement, à des privés: les receveurs perçoivent l’impôt direct dont sont exemptés les nobles et le clergé, la taille ; les fermiers contrôlent les impôts indirects sur le sel (gabelle), les droits de douane (traites) et les alcools (aides) ; les trésoriers sont chargés des payements.

Ceux qu’on nomme globalement les financiers sont tenus de rendre des comptes selon des exigences que les ministres des Finances successifs s’efforcent de renforcer. Mais la machine fonctionne avec lenteur. Pour ménager des contribuables toujours irritables, on leur concède d’importants délais ; de leur côté, les officiers font « jouer la caisse », c’est-à-dire qu’ils font travailler pendant quelques mois pour leur compte le numéraire récupéré avant de le transmettre au Trésor public. En attendant, ils émettent des effets – billets des fermiers, rescriptions des receveurs – qui circulent comme de la monnaie.

Si les comptes finissent par être faits, et même contrôlés judiciairement, et si les détenteurs d’offices sont redevables d’un éventuel découvert sur leurs biens propres, tout cela n’intervient que plusieurs années après un exercice au cours duquel le Trésor royal, pour assurer l’ordinaire, a dû emprunter à grands frais, de plus en plus souvent aux financiers eux-mêmes. A l’absence de visibilité que cela entraîne s’ajoute l’indépendance affichée par les ministères de la Marine et de la Guerre qui persistent à financer leurs dépenses extraordinaires par le budget ordinaire et réciproquement, rendant tout contrôle de leur balance illusoire.

La dette accumulée par la vente de charges – car c’est bien une dette, on s’en rend notamment compte lorsque les réformes entreprises pour ramener dans les mains de l’État une partie du pouvoir ainsi dispersé obligent à dédommager chèrement les officiers, voire à créer, parallèlement, de nouveaux offices pour y parvenir – ne fait pas qu’obérer la couronne. Elle émiette son pouvoir dans une mesure pas toujours perçue derrière le concept trompeur d’absolutisme, d’autant que, derrière les financiers, se cachent souvent les membres de la noblesse, en mesure de défendre efficacement leurs privilèges.

Ce n’est pas la seule utilité des financiers. Devenus les hommes les plus honnis de France, ils peuvent à l’occasion servir de fusibles. C’est ce qui se passe notamment en 1716, lorsque Philippe d’Orléanshttp://fr.wikipedia.org/wiki/John_Law_de_Lauriston, nommé régent à la mort de Louis XIV, impose une banqueroute partielle et paye le reste en billets sur le Trésor dont le cours s’effondre aussitôt. Plusieurs financiers, accusés de mauvaise gestion, sont embastillés puis déférés devant une chambre de justice créée pour l’occasion. La manœuvre n’est pas originale : on y a recouru quatre fois au siècle précédent. Et elle est mauvaise pour les affaires, qui stagnent tandis que les capitaux filent à l’étranger.

La riposte du régent est une expérience décoiffante inspirée de la Banque d’Angleterre : le fameux système de Law. Economiste et banquier écossais, John Law de Lauriston offre une solution aux détenteurs de billets du Trésor : les échanger, avec un peu de numéraire, contre des actions de deux sociétés qu’il vient de créer, une banque de dépôt, la Banque générale, et une compagnie à charte chargée d’exploiter notamment les colonies américaines, la compagnie d’Occident.

Après un départ un peu hésitant, les nouveaux titres prennent l’ascenseur. Très vite, la quantité du papier en circulation excède les capacités réelles tant de la banque, devenue Banque royale en 1718, que de la compagnie, dont les résultats ne répondent pas aux attentes. Attisée par plusieurs aristocrates dont l’Ecossais a ébranlé les privilèges, la spéculation a raison du système de Law, qui s’effondre en mars 1719 face aux demandes de retrait impossibles à satisfaire.

La confiance des Français dans le papier-monnaie est ébranlée pour longtemps mais les finances sont temporairement assainies : la part de la dette publique investie dans la compagnie d’Occident s’est volatilisée avec elle, les dettes privées ont fondu avec l’inflation et, si les rentes ont fait de même, cela ne touche encore, à ce moment, qu’un nombre relativement restreint de privilégiés.

Les mauvaises habitudes peuvent reprendre. La tentative de contrôler les comptes en temps réel échoue en 1726 devant la résistance des intéressés. La guerre de Sept Ans (1756-1763), qui consacre le retrait de la puissance française en Amérique devant l’Angleterre, assèche à nouveau les finances. La revanche, obtenue en soutenant les colonies américaines contre la couronne britannique entre 1778 et 1783, coûte encore plus cher. Les dernières années de l’Ancien Régime voient se multiplier des efforts réformateurs parfois contradictoires et rarement couronnés de succès, sur la pertinence desquels les historiens sont encore divisés.

Le banquier genevois Jacques Necker est sans doute le plus controversé. Dès 1775, il s’attaque aux financiers, dont il diminue drastiquement les offices, et publie un Compte rendu au roi sur ses prévisions budgétaires pour 1781, premier du genre, qui devient aussitôt un succès de librairie. Parallèlement à une politique d’austérité, il recourt à l’emprunt pour financer la guerre mais en favorisant une forme nouvelle, en vogue depuis quelques décennies, la rente viagère. Critiquée parce qu’elle encourage l’égoïsme au détriment de la continuité patrimoniale des familles, cette dernière attise aussitôt la spéculation.

A Genève, ainsi, la bourgeoisie met à disposition 30 jeunes filles en bonne santé sur la tête desquelles placer son argent, les « trente immortelles », dont la survie excède de beaucoup celle calculée pour établir le rendement de l’emprunt. Les ressources de l’Etat sont ainsi à nouveau rognées, tandis que la diffusion de la rente au sein de la population française la rend plus allergique que jamais à toute idée de banqueroute.

L’éviction de Necker en 1781 et l’arrivée en 1783 de Charles Alexandre de Calonne sont interprétées comme une revanche du parti aristocratique que le premier avait bousculé. C’est pourtant Calonne qui, confronté à une montagne de dettes qu’il a contribué à faire croître par une politique de relance, fait en 1786 la proposition la plus audacieuse : la création d’une subvention territoriale, grevant tous les revenus fonciers, y compris ceux de la noblesse et du clergé.

L’annonce de ce projet met en branle le processus qui aboutira à la Révolution. D’abord rejeté par une assemblée de notables convoquée tout exprès, il est ensuite soumis, révisé, au parlement, qui le rejette également, réclamant la convocation des Etats généraux.

Formés à parts égales de représentants de la noblesse, du clergé et du tiers état, les États généraux doivent approuver, en principe, les grandes décisions politiques et notamment fiscales. Dans les faits, ils n’ont plus été convoqués depuis 1614. Les parlementaires comptent sur la supériorité mathématique dont y sont assurés la noblesse et le clergé, dont les intérêts sont liés dans cette affaire.

Mais lorsque les représentants des trois ordres se réunissent à Versailles en mai 1789, les choses ne se passent pas comme prévu. La rédaction des cahiers de doléances dans lesquels le tiers état fait connaître ses revendications a été l’occasion d’une agitation politique importante. Et le roi est à nouveau en faillite : en 1788, il a fallu émettre de nouveaux billets du Trésor pour honorer les créances – et rappeler Necker.

Dans ce climat de déstabilisation, l’idée s’impose avec toujours plus de force que le tiers état devrait bénéficier de deux voix par représentant contre une pour ceux des deux autres ordres. Le 17 juin, face à la résistance puis à la sécession de ces derniers, le tiers état se proclame Assemblée nationale. La suite est connue.

La Révolution aura à cœur d’honorer la dette. Elle recourra pour cela à une nouvelle mouture du système de Law, l’émission de billets sur les biens nationalisés du clergé, les assignats. Là aussi, la machine s’enrayera, affolée par la mise en circulation de titres en toujours plus grand nombre. En 1797, le Directoire sera contraint de décréter une banqueroute des 2/3.

La dette publique a-t-elle eu raison de la monarchie ? C’est sans doute simplifier les choses à l’excès : l’Angleterre, au même moment, emprunte avec un entrain comparable et des résultats diamétralement opposés. Mais le crédit, on le sait, est chose aussi fragile que complexe. Et en 1789, pour une série de raisons qui vont bien au-delà des calculs comptables, celui du trône était épuisé, sur tous les plans.


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